核心提示
2017年5月25日，省十二届人大常委会第二十九次会议表决通过了关于批准《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》的决定。
这部法规的诞生前后历时十个月，是一次严谨而生动的立法实践，得到省人大常委会副主任陈桦和省人大法制委、省人大常委会法工委的充分肯定，也为我省其他yy易游体育官网设区市在市容和环境卫生“门前三包”责任区管理立法方面提供了可资借鉴的经验。
这是漳州首部实体性地方法规，是法治漳州建设的重要成果，标志着我市地方立法工作迈出具有开创性、奠基性的重要一步，具有里程碑意义；标志着我市城市管理工作步入更加规范化、有序化的法治时代，必将惠及后人、影响深远。“很好！这个若干规定实在、管用。”市委书记檀云坤对《规定》予以高度评价。
这部法规的诞生得益于省人大常委会的大力支持和有力指导，得益于市委的正确领导，凝聚着市政府及其各有关部门的辛勤劳动，凝聚着立法工作者的无私奉献，凝聚着全市人民的聪明才智。
“立什么” “怎么立”
开门立法顺应百姓期盼
为确保我市立法工作始终在市委的领导下有序推进，市人大常委会在前期调研、立项评估的基础上，就首部实体性地方法规的立法方向及立法过程中涉及的重大问题多次向市委汇报。
“立法工作先从城市管理着手。”市委高度重视，主要领导专门做出批示，并提出要将漳州城市管理“五不”要求，即“垃圾不乱丢、黄土不露天、车辆不违章、经营不占道、广告不乱贴”等融入法规中。同时，就如何制定好漳州市首部实体性地方法规，具体解决我市当前的实际立法需求，反映人民群众的立法关注点，形成“党委领导、人大主导、政府依托、公众参与”的立法工作格局，做出明确要求。
根据批示要求，市人大常委会紧紧围绕城市管理最迫切的立法需求，通过公开向社会征集、召开座谈会、开展专题调研、发放问卷调查等途径，深入了解我市的立法需求情况，将人民群众普遍关注、需要立法解决、立法条件较为成熟的城市管理内容列入立法备选项目。
经过一段时间的反复论证、广泛征求立法项目建议，“门前三包”责任制管理从众多立法项目中脱颖而出。
为慎重起见，市人大常委会与市政府多次研究、沟通，形成共识：漳州是国家历史文化名城，也是全国文明城市、国家卫生城市。近几年，随着城市的快速发展，漳州这座千年古城焕发出青春活力。从中心城区的现状看，临街两侧楼房首层几乎都是店面，背街小巷也都商铺林立，繁荣的城市经济为广大市民生活带来了方便。但由于“门前三包”责任制管理缺失“法”的制约，商铺店面前乱占道、乱悬挂、乱停放等突出问题也亟待解决。市政府于2005年出台、2011年修订的《漳州市市区“门前三包”责任制管理规定》，已不适应形势发展的需要，亟须以地方性法规的形式来明确相关责任，解决规范性文件效力层级较低、可操作性不强、执法效果不明显等问题。此外，近几年，通过开展创城和创卫活动，“门前三包”责任制管理已经成为加强城市管理的重要抓手，广大市民对进一步加强市容和环境卫生管理已经能够理解和接受，为“门前三包”责任制管理立法提供了良机。市、区两级人大代表及广大市民，通过各种途径，热议如何巩固和提升漳州全国文明城市、国家卫生城市创建成果，推动创城和创卫工作常态化开展，为开展“门前三包”责任制管理立法创造了良好社会氛围。
将“门前三包”责任制管理定为首部实体法立法项目正当其时，十分必要，顺应了漳州广大人民群众的热切期盼。
严谨务实精准
一事一法征求千条意见
实体法立法，对漳州而言是一个全新的课题，只能摸着石头过河。
“要立足漳州实际，突出地方特色，顺应当前设区市精细化立法方向，采取‘一事一法’的简易体例。”市人大常委会主任陈汉夫多次召开会议，就法规制定的指导思想、把握原则和重点解决的问题提出意见，要求“立法要从‘小切口’入手，有几条立几条，管用几条制定几条，做到严谨、务实、精准，便于贯彻实施”。
边学习边起草、边调研边起草、边摸索边起草。在市人大常委会相关领导的带领下，法工委、城环委积极作为，全程参与，主导法规草案的框架结构、主要制度设计和有关条文内容；同时，注重发挥政府部门了解情况、熟悉业务、富有经验的优势和作用，与市直相关部门“绑在一起干”，提高《漳州市“门前三包”责任制管理若干规定(草案)》起草工作实效。
2016年7月，市人大常委会相关领导带领市人大法制委，市人大常委会法工委、城环委，市政府法制办、市住建局、市城管执法局等单位有关同志，赴重庆市南川区、璧山区及贵州省贵阳市等地考察，学习外地市的有益经验和做法。10月中旬，市人大常委会向市直有关部门，芗城、龙文两区政府，乡镇、街道等单位以及法律专家，公开征求《草案(征求意见稿)》修改意见和建议。随后，召开座谈会，组织市人大常委会法工委、城环委，市政府法制办、市住建局、市城管执法局，芗城、龙文两区政府等单位有关同志，对《草案(征求意见稿)》进行认真讨论，逐条逐句分析研究，采纳符合漳州实际的合理化意见建议。10月20日，《草案》经市人民政府第14次常务会议通过，提请市人大常委会审议。10月26日，市十五届人大常委会第三十三次会议对《草案》进行了第一次审议。
“立法是一项专业性很强的政治活动，需要广开民主渠道，征求各方意见，提高立法质量。”第一次审议后，市人大常委会在《闽南日报》及漳州人大网全文公布《草案》，向社会公开征求修改意见；通过市人大短信平台发送关于公开征求《草案》修改意见的公告，向全体市人大代表广泛征求修改意见；书面征询市政协意见；在向11个县(市、区)人大常委会、立法咨询专家以及有关部门进行为期一个月的意见征集后，召开8次立法座谈会、法规论证会，开展7次立法专题调研，深入各县(市、区)充分听取人大代表、律师、街道社区居民、物业服务企业及个体户等不同社会群体的意见建议；两次委托省人大常委会法工委召集省人大法制委委员及省人大常委会城环委、省政府法制办、省直有关部门等相关单位人员进行法规论证，收集意见建议；与厦门大学法学院签订战略合作协议，成立“漳州市立法专家咨询组”，就《草案》展开充分论证。
社会各方面对制定这部法规给予了极大关注，以来信、来电、电子邮件等形式提出意见和建议1011条，其中不乏真知灼见。
2017年1月15日，市十六届人大法制委召开第一次全体会议，对《草案》修改情况进行统一审议，形成《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定(草案修改稿)》。2月9日，法工委将《草案修改稿》印发市人大常委会组成人员、市人大法制委委员和市住建局、市环保局、市城管执法局、市交警支队等相关单位，再次征求意见。3月16日，市十六届人大常委会第一次会议审议了《草案修改稿》。会后，法工委反复研究审议意见和各方面意见，对《草案修改稿》又做了修改。3月21日，法工委专程赴福州向省人大常委会法工委汇报《草案修改稿》审议情况，并听取意见建议；同时，书面征求省人大法制委委员意见建议。4月6日，法工委召开法制委委员、立法咨询专家参加的法规论证会，对第二次审议后陆续征集到的意见建议，逐条进行讨论和研究，并对《草案修改稿》做了修改。经市人大法制委统一审议后，形成了提交市人大常委会审议的《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定(草案修改二稿)》。
2017年4月26日，市十六届人大常委会第二次会议审议并表决通过了该规定，上报省人大常委会批准。
2017年5月25日，省十二届人大常委会第二十九次会议表决通过了关于批准《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》的决定。
至此，这部法规从立法计划编制、立法项目调研、草案起草、论证修改、三次审议到批准，犹如“十月怀胎”，漫长而充满期待，终于“呱呱坠地”。
在这十个月里，市人大常委会就这部法规共召开各类意见征询会23场，当面征询人大代表、专家学者、社会各界人士915人(次)，书面征询567人(次)，征集意见建议1048条，前后共修改31稿，做了1164处(次)修改。
定位准亮点多
24条“干货”具体化可操作
《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》虽然只有24条，但起点高、定位准、亮点多，对“门前三包”责任人、责任区域、责任要求和管理部门的职责分工、监督检查、法律责任等做出了具体规定，可谓全是“干货”。
理顺管理体制，推动重心下移。根据我市实际，《规定》第五条对管理部门的职责分工做出规定，明确市城市管理行政执法部门、县(市、区)人民政府确定的城市管理主管部门、市直相关部门、街道办事处及镇政府、村(居)委会的责任边界。建立市、县(市、区)、街(镇)、村(居)委会四级管理体制，充分发挥街(镇)和村(居)委会的作用，促进我市开展创城和创卫活动由突击式、运动式向常态化、制度化转变。
明确责任主体，硬化责任要求。通过地方立法，以法规的形式，明确责任主体和责任区域范围，确保责任区域之间不留空白。同时，将“门前三包”责任区管理内容具体化、标准化，尤其是对占道经营、乱搭建、乱停车辆、乱倒生活垃圾、损坏绿地苗木等行为进行明确的责任划定。
加大惩戒力度，形成综合效应。《规定》第十六条规定，市、县(市、区)人民政府应当建立市容和环境卫生“门前三包”责任区管理实施情况考评制度，考评结果纳入绩效考核内容，对落实市容和环境卫生“门前三包”责任成绩突出的单位和个人给予奖励。
强化法律责任，确保执行到位。《规定》第十八条至第二十一条，根据违法行为种类和执法主体类别做出明确规定，确保各项规定执行到位。
……
这部法规不仅符合国家相关法律法规，又有漳州地方鲜明特色，充分体现了地方立法的科学性、民主性，充分体现了“以民为本、立法为民”立法理念和法规的公平公正。
“市人大高度重视，全力以赴，精心组织，通过了我市首部地方实体法，必将对我市市容市貌、环境改善、文明城市创建起到重要作用。”漳州市人民政府市长刘远对这部法规予以高度评价，也对法规的施行充满信心。他yy易游体育官网入口批示要求市住建、环保、城市管理行政执法等单位要组织学习，拟定相应实施细则。
“这仅仅是个开始，立法工作任重道远。”市人大常委会副主任、市人大法制委主任委员陈福州表示，“漳州市人大常委会将主动探索，走出一条既符合上位法要求又具有漳州特色的立法之路，主动适应改革形势需要和人民群众期待愿望，助推富美新漳州建设。”
专家解读
闽南师范大学法学院院长、教授何东平:易游yy体育官网这部法规突出“新、实、准”
对于《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》，我认为用“新、实、准”三个字来形容最为贴切。
《规定》很“新”。首先，《规定》是全国第一部对“门前三包”责任区管理进行规范的地方性法规，体现了其立项新。再者，《规定》融入了社会治理的内涵，由原来的社会管理思维转变为社会治理的思维，即市容与环境卫生的工作不只是政府的事情，应发动各单位及广大市民参与其中，达到“美丽漳州，人人有责”的效果。这就体现了《规定》的观念之新。此外，《规定》的体例也新。《规定》总共通过24条，并率先在全省地方立法中采用“一事一法”“有几条立几条、管用几条制定几条”的灵活模式，这样的立法体例简单明了，有利于百姓阅读和掌握。
《规定》很“实”。它概念清楚，比如条例第二条，对适用的区域加以界定，第三条对“门前三包”做出界定，第六条则对责任区的范围做出了界定。这样的立法让老百姓一看就懂，知道自己的责任区在哪里，应在责任区里做什么。它还有责任明确的特点。《规定》第二条的第二款、第四条、第五条、第六条的第二款和第七条的第三款都对一些相关责任人加以确定，避免相互推诿情况的发生，或者发生后有人处理。第九、第十、第十一条也分别对市容市貌整洁、环境卫生整洁、绿化亮化完好的责任要求分别做了界定。《规定》的又一特点是操作性强。这也是其概念清楚、责任明确的一个很好的立法效果体现，《规定》在第十五条第二款和第十八条规定的处罚措施很具体，具有很强的操作性。
《规定》很“准”。《规定》的出台，是对漳州“加快‘田园都市、生态之城’建设，注重‘百姓富’与‘生态美’”的发展定位的有力呼应。此外，该法还具有良好的强制力，如第十六条、第十七条的规定相当有力度，对于以单位为主体的责任区的环境卫生维护有相当大的法的指引功能，可较有效解决城市环境卫生管理中的违法现象反弹问题。
各方评价
省人大法制委委员
省社科联党组书记林蔚芬：
这部法规立法选题看似很小，但针对性很强，体现了地方立法立足本地实际、坚持问题导向、突出地方特色的要求，可以作为设区市立法的一个典型案例进行分析。省人大常委会作出漳州等七个设区市的人大及其常委会开始制定地方性法规的决定后，漳州市人大法制委和市人大常委会法工委主动融入、积极作为，在推进精细立法、提高法规质量方面做了大量基础性工作，值得肯定和总结。
省人大常委会
法制工作委员会副主任徐华：
《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》坚持问题导向，针对漳州这座文明古城城市管理中最迫切需要解决的问题精准立法，较好地解决实际问题，又形成可复制、可推广的制度设计，具有鲜明地方特色。同时，立法过程坚持开门和闭门相结合，既广泛听取各方意见建议，通过多种方式取得最大共识，又做了大量案头工作，发挥工匠精神，精耕细作，确保法规立得住、行得通、真管用。
厦门大学法学院院长、教授宋方青：
这部法规是科学立法、民主立法的产物，对于加强漳州市市容和环境卫生管理，创造整洁、有序、文明的城市环境必将起到重要的促进作用。
厦门市人大
法制委员会主任委员郭晓芳：
漳州首部实体性地方法规严谨务实精准的顶层制度设计，充分展现了立法智慧。纵观整个立法过程，呈现出了三大亮点。第一，在立法选题上，既贯彻落实了市委工作要求，切入城市管理的关键领域，破解城市管理抓手太“软”、执法依据刚性不足的难题，又积极回应了人民群众对优良城市环境的需要，让他们从立法中体会到幸福感和获得感。第二，在立法机制上，积极发挥人大主导作用，统筹协调、深入开展调查研究，在推动各方有序参与方面也做了大量的工作，按照规范有效的工作机制要求把控立法过程，体现科学立法、民主立法。第三，在制度设计上，坚持“立得住、行得通、真管用”的思路，既有效总结了漳州文明创建工作经验，又充分借鉴了他山之石以攻玉，在管理体制重心下移、部门职责边界划清、责任主体要求强化、全民参与渠道畅通、法律责任严格到位等方面做了创新突破，彰显地方特色。
市人大法制委委员
市律师协会会长蔡丽石羡：
这部法规有三大亮点：一、求务实。针对我市市容和环境卫生管理现状制定该《规定》，体现了务实性。条文可操作性强，明确“门前三包”责任区管理的责任主体和责任区范围，对违反规定的行为设定了相应的行政处罚。二、重创新。这是全国首部对“门前三包”责任区管理进行规范的地方性法规，对推进社会治理创新能力的提高，推进社会治理法治化，加快建设富美新漳州具有十分重要的意义。三、高水平。制定过程广泛征求专家学者政府机关基层群众等社会各界的意见建议、多次论证，充分体现科学立法、民主立法水平。
中共漳州市委党校
法学教研室副主任庄建平:
我觉得这部地方性法规具有三个特点：一是规范。规范化是保障立法质量的前提和基础。无论从立法程序还是立法内容，无论是前期立项调研还是中后期审查，无论是群众参与还是专家论证，始终严格遵照立法规范的精神和宗旨。二是精准。地方立法的重点和特色就在因人因地因时而异，在守住维护国家法制统一的底线的前提下，有针对性地解决本地立法需求则是地方立法的使命和担当。这部法规在规范对象、行为类型和责任追究等层面，充分考虑本省本市的实际情况，聚焦公众立法需求，既有针对性又有前瞻性。三是实用。问题倒逼改革，目标导向措施。立法以“门前三包”等既接地气又不失法律规范的术语表达，让公众易读易懂，尤其是对责任区内违反相关规定的行为列举、责任追究等关乎群众切身利益的厘定相当明确，可操作性强。
编后语
翻阅漳州市人大厚重的立法工作记录，解读法规背后以民为本的情怀，于其间感受到的是市人大常委会对为人民服务宗旨的坚守，与地方经济社会发展大局共同跳动的脉搏，通过法规制度设计有效规范权力运行的立法智慧，依法立法、为民立法、科学立法的铿锵步伐。
“法律的生命在于实施。”一部好的法律要实现它的立法初衷，在现实生活中真正发挥作用，关键在于执行。因此，“如何提高法的执行力”将是市人大常委会立法工作后阶段努力的方向。通过适时开展立法后评估工作，并在此基础上，针对评估中发现的问题以及法规的实际执行情况开展执法检查活动，也必将确保法规能够立得住、行得通、真管用。
来源：闽南日报
漳州新闻网
微信号zznewscn
本期编辑 @沈小琴
值班主任 @黄远林
值班总编辑 @刘贞
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